方志管理研究

作者：梁滨久 

自地方志官修以来，就存在方志管理问题。宋周应合撰景定《建康志·修志本末》，提出“定凡例”“分事任”“广搜访”“详参订”四步修志程序，是方志管理思想之萌芽。章学诚曾有一些关于方志管理问题的论述，如提出设立“志科”；指出修志的职责分工为“提调专主决断是非，总裁专主笔削文辞，投牒者叙而不议，参阅者议而不断”；强调修志人员要具备“三长”（“识足以断凡例，明足以决去取，公足以绝请托”）①、“德才学识”等。

民国时期，也有一些关于方志管理方面的论述，如吴宗慈提出，建立全国方志资料网络；瞿宣颖强调，修出佳志取决于“一学识超卓精力弥满之人一手鉴裁”②等。

首轮新编地方志开展以来，针对管理事宜繁多的现实，提出了加强管理的问题，并有建立方志管理学之议。刘宜年提出建立“新方志工程学”③，冯天林提出建立“修志管理学”④。李明、薛兴祥于1991年编写《方志管理学》一书，为方志管理学开山之作。此后，一些方志理论著作和文章也都就方志管理问题进行了研究。如蒲宗亮《县志编修管理谈》，专门研究县志的编修管理。刘柏修、刘斌主编《当代方志学概论》第三章第四节为《方志管理学》，第九章则为《方志事业管理》，扩展了方志管理的内容。杨军昌著《中国方志学概论》也设有“方志事业管理”专章。

一、方志管理的内涵

冯天林释“修志管理”的概念为：“由修志机构的管理者和全体职工，按照客观规律的要求，对修志活动进行计划、组织、指挥、监督和调节、合理利用人财物、提高效率，实现修志目标。”⑤

李明、薛兴祥认为，方志管理是根据马克思主义的基本原理，运用马克思主义方志学的理论和现代管理科学的原理、知识，对方志编纂工作的管理，包括组织领导、决策规划、修志指导、人事管理、质量管理以及修志机构自身管理等。⑥

李在营说：“方志管理是在编修地方志过程中，通过有计划地组织、指挥、监督与协调，对编务活动进行管理的过程。”⑦

刘柏修、刘斌从方志事业不仅是编修志书的观念出发，辨析了两种管理：一是方志管理；二是方志事业管理。该书将“方志事业管理”释义为：“对方志事业活动的全过程有效地实行计划、组织、指挥、监督和调节，使各个环节相互衔接，人、财、物各种因素合理配置，以保证研究、编修、服务顺利进行的活动。”⑧

二、方志管理的内容

李明、薛兴祥认为，方志管理包括如下几个方面的内容：方志管理的原理、原则，方志组织，方志领导，方志决策，方志人员管理，领导艺术与领导方法，方志质量管理，方志效益管理，修志指导，机构内部管理，常设机构与经常工作。⑨

刘柏修、刘斌提出“方志事业管理”的概念，将方志事业管理分为两个层次，或是外部管理和内部管理两个方面。外部管理是对编修工作而言，由政府协调社会分工并进行合作，完成志书和年鉴的编修任务。内部管理是对方志机构内各项业务工作而言，由自身进行合理的分工和卓有成效的合作，建立起良好的分工协作关系。⑩

韩章训认为，方志管理属狭义范畴，有别于方志领导。方志领导主要是指事关全局的重大决策和高层指挥活动，亦即高层次的管理活动。狭义的方志管理指中、低层次上的协调、指挥和控制活动，其内容有规划制订、人员培训、先进表彰、志稿验收、佳作评选。

三、方志机构职能与改革

最早提出设立专门修志机构的是章学诚。他在《答甄秀才论修志第一书》中主张，“平日当立一志乘科房，佥掾吏之稍通文墨者为之。凡政经典故，堂行事实，六曹案牍，一切皆令关会，目录真迹，汇册存库”。在《州县请立志科议》一文中，他对设立志科的问题进行了全面论述，“州县之志，不可取办于一时，平日当于诸典吏中特立志科，佥典吏之稍明于文法者，以充其选，而且立为成法”，“积数十年之久，则访能文学而通史裁者，笔削以为成书，所谓待其人而后行也”。梁启超认为，章学诚的主张是“保存史料之根本办法”。

民国时期，吴宗慈提出建立全国方志资料网络的设想：一是中央内政部设全国方志资料库；二是各省民政厅设全省方志资料室；三是各县设方志资料分室。凡县内大事“概应随时记录，缮成三份，县有其一，缴省总室者二，于是省有其一，转缴中央部库者一。如此办法，在当时仅略需缮写之劳，于日后即成文献之汇”。其所述方志机构职责着眼点仍在资料。

当代方志学者张正吉持有类似意见。他主张：“各市地州县普遍建立和发展地方志资料室，逐步建立和发展地方志馆，如章学诚所言‘志科’。方志资料室、方志馆都是当地政府直属的事业实体单位，行使收集、整理、保管、保护地情资料，为续修地方志作准备的基本职能。它同时也是科研事业单位……保留行政机构的市、县仍应建立方志资料室和方志馆，可实行一套班子，两块牌子。……当政府决定编纂政区志书时，可以方志馆（资料室）为基础成立临时的编纂委员会及其志书编辑部，主要利用方志馆（资料室）的资料，稍加采辑，就可‘笔削成书’。当一部志书出版后，又转入方志馆（资料室）的日常工作，为下届续志作准备。”

郁有满谈及地方志机构的双重性，他认为，地方志工作既是政府行为，又是社会行为，因此，地方志机构既有行政职能，又是事业单位。他说：“地方志机构如果没有行政职能，只是一般的事业单位，即就实际上否定了编修地方志是政府行为，否定了地方志‘官修’的性质。地方志失去了政府这座‘靠山’。失去了政府主持的权威性，就将一事无成。同时，地方志失去了政府的主持，实际上也就失去了党的领导，失去了政治方向。因此，否定取消地方志机构的行政职能，是片面的，反之，只看到编修地方志是政府行为的一面，而看不到它还有社会行为的一面，看不到它是一种社会事业，也是片面的。地方志机构如果不走向社会化，那就堵塞了发展的道路，使自己走入困境。失去了社会，也就失去了市场；失去了服务对象，也就失去了修志工作的意义。”

许振彪也认为，方志机构有双重职能。他说：“方志机构是完全承担国家指定的社会公益任务，从事基础性工作，不以市场为导向，没有经常性收入，必须由国家拨款的全额预算管理事业机构。”他认为，方志机构的职能既不同于行政机关单纯的行政职能，也不同于医疗、教学、服务、科研等一些事业单纯从事业务职能，其特殊性在于，具有组织各级和有关部门开展修志工作发号施令的行政职能，同时又具有主持志书编纂、开展学术研究的业务职能。郁有满强调了地方志机构的社会性，许振彪则强调地方志机构的公益性。

关于地方志机构的发展前景，何伟提出，修志机构的发展前景应是软科学研究机构，即政府智囊团。他认为，地方志办公室已经具备了成为软科学研究机构的可能性，它作为一个咨询机构，使现存的资料变活，为政府提供决策的信息。地方志办公室可以做到在调研基础上，对政治、经济、科技等问题进行科学预测，主动地向领导提出战略性建议；在领导碰到难以解决的重大问题时，应领导要求，提供如何决策的意见，就领导意见的各种政策性报告，提出会审的意见，以收兼听则明之效；在领导决策之后，根据领导的需要，提供可供选择的具体实施方案。

赵心田、赵荣霞认为，新方志出版后地方志系统的唯一出路是“充分学术化”，具体工作是开展方志学研究、地方史研究、地方社会研究、民俗研究。其理由一是志书出版后，地方志系统自身生存与发展的必然趋向，也是社会现实提出的客观要求；二是随着社会信息化程度的提高，社会各方需要的已不再是基础信息资料本身，而是基础信息资料经过研究处理的结果，即研究成果；三是开拓和深化地方研究，是各级地方志部门不可推卸的职责。

黄德发也有这样的意见，他认为，在完成首轮修志任务后应使地方志编纂委员会（办公室）的职能朝“地方研究”方向发展，即向地方史研究、地情研究和区域研究方向发展。

张正吉主张，将地方志机构建设成为地方资料的收藏中心、地方问题的研究中心、地方史志的写作中心、地方情况的咨询服务中心。

赵辉志也提出类似意见，认为不能将地方志机构定位于“修志机构”，而应定位于“地情中心”；地方志机构的职责任务不应局限于“修志工作”，而应当是“地方志工作”。职责和任务是：一是地情著述中心；二是地情信息收藏中心；三是地情研究中心；四是地情服务中心。

对于使地方志机构成为地方研究中心的主张，周永光提出了不同意见。他指出，省级方志机构，难以成为地方研究中心。即使某省志办的专业人才构成比较全面，一个学科有两三个人，恐怕也不容易，例如对经济的研究，省志办与省计委、经委、体改委、政策研究室、社科院经济所等单位相比，无论人员配备、资料占有、情况掌握和参加有关活动等方面，都差距甚大。至于对当地一些大的生产方面的研究，省志办就更难与科研机构和有关学府相提并论。省级地方志机构尚且如此，更不用说地、县级地方志机构。他认为，地方志记载范围涉及百业、百科，志书编者不可能每个领域都能亲自调查研究作结论，关键是要有眼力，善集纳，充分利用既有成果，注意选用有关的科学调查资料入志。

关于地方志机构改革，吴龙晏主张“政、事”分开。他说：“修志单位的机构设置应分行政（办公室）和事业（编辑部）两类。行政办公室负责日常事务、打印、发行、财务管理，督催检查各专业志的编写进度；编辑部负责制定篇目，审查修改志稿，业务指导，编纂总纂志稿。”

刘柏修、刘斌认为：“作为实体性办事机构，全国各地绝大多数办公室都已列为政府的直属事业单位，具有法人地位。从上述内设机构的职能和性质看，其中年鉴编辑部、方志馆、经济实体都应成为二级法人单位，独立自主地开展工作，既有利于方志事业从封闭走向开放，扩大知名度，又有利于方志事业直接面向社会，发挥服务功能，使方志事业更好地适应社会需要并不断促进自身的发展。这是方志事业的发展方向，同时也是国家对事业单位发展的要求。”

严希则提出省一级地方志机构设置两级机构的方案。一级机构为行政管理机构，承担行政管理和业务指导职能，内设若干职能处室，工作人员为国家公务员。二级机构为事业机构，承担编纂、发行、馆藏、咨询、理论研究、信息发布等职能，可平行设置史志馆（通志馆）、地情信息中心、史志研究所、年鉴社、杂志社等，其事业经费有的可以是财政差额拨款，有的可以自收自支、自负盈亏，负责人具有事业法人资格，工作人员可以评聘专业技术职务。

四、地方志工作体制

首轮地方志工作形成了“党委领导，政府主持，各级地方志编委会及办公室组织实施”的工作体制。在全国地方志第二次工作会议上，李铁映将地方志工作体制表述为：“党委领导，政府主持，专家修志。”论者也提出了体制的创新问题。

蒲宗亮认为，随着修志事业的不断向前发展，修志管理水平的日益提高，专业化将代替群众化，加之各部门的资料积累更加丰富完善，形成档案科学管理的完整体系，新一轮修志可以不必设立编委会这个专业组织，而是通过提高专业化管理的途径来实现管理的目的。县志办这个日常修志办事机构也没有存在的必要。如何高速度、高效能、高质量地做好修志工作，其方法是强化专业编辑的职能。把编委会、县志办的职能都合并到编辑室中去，实现三位一体的修志管理目标，或者叫做管编一体化。

徐世康认为，新的修志体制应当是“党委领导，政府主修，专业机构编纂”，理由是：一是修志是一门学科，专业性很强，需要业务素质高的专业人员来完成；二是十几年的修志实践，各地都培养造就了一批政治素质和业务素质兼优的修志专业人才；三是随着计划经济向市场经济的演变，社会分工将非常明确，再要求他人中断自己的专业兼职修志，实在是强人所难。因此，新一轮志书的编纂任务只能依靠修志机构自身的专业力量来完成。

吉祥也论及续修志书体制的变革，他认为，首轮修志中实行“政府主持，众手修志”的体制，有其历史的合理性，但弊端也显而易见。一是修志人员素质得不到保证，二是志书质量得不到保证，三是修志时间得不到保证。他认为，应改为“专家修志”的新体制，其内涵包括：一是建立方志资料积累制度，这是改变众手修志模式的基础；二是修志队伍的建设制度化；三是修志人员定向性发展；四是实行学术化管理，而不是行政手段的管理。修志机构要向学术机构靠拢，实行职称评定制度，修志成果要列入社会科学成果系列，职能系列要改编辑系列为研究系列，续志编修实行课题化管理。

郭同新认为，编纂委员会（实为下设办公室）组织实施的体制，是在计划经济模式下形成的，属于行政性粗放管理，弊端已明显暴露，应改为“学术性科研项目管理，实行主编负责制和项目承包制，以行政手段牵引，经济杠杆调剂，条令法规保证”。

刘德润谈及方志的运行机制。他认为，方志运行机制与修志体制有内在的联系。修志体制是修志工作的组织制度；方志运行机制是完成修志任务的运作方式，它是一个有序体系，包括启动机制、规划机制、人才机制、经费保障机制、编审机制、出版机制等。

五、方志人才管理

关于方志人才管理的研究涉及人才遴选、使用、培养和队伍建设等。康熙时期卫周祚在《曲沃县志》中提出，修志者要具备“三长”，即“正、虚、公”。章学诚提出的“三长”则是“识、明、公”，还另有“文人不可与修志”之说。民国时期吴宗慈认为，方志人选的最低限度得有“三十年以上之旧学（即掌故学）根柢”“现代各种科学之充分知识”及“专门史学之研究与素养”。

当代论者也提出不少对修志工作者的要求。如钟永毅认为，要发挥修志人员的群体功能。林克认为，方志工作者要具备多学科基础知识。陈建国强调，方志工作者要有史学修养。曹春荣认为，方志工作者应是“本地通”。苏长春认为，方志工作者应具备“六长”，即“志德”（公正、无私、奉献精神）、“志观”（科学历史观）、“志学”（博学、治学严谨）、“志才”（才能）、“志识”（见识、鉴别、决断、胆识）、“志法”（史笔）。

吕育良则提出方志工作者的学者化问题。他认为，新编地方志无论从其渊源、内容、体例，还是功用等方面，无疑是有中国特色社会主义文化的重要组成部分和突出体现之一，永葆这枝中华文化的奇葩，方志工作者的学者化是个关键要素。如何使方志工作者学者化，他提出5点：第一，从组织上，各级领导，尤其主持一省（区、市）方志工作的领导要有促使队伍“学者化”的目标和决心及与之相配套的措施；要大张旗鼓地激励、支持搞科研，乃至根据不同级别的刊物给予不同形式的奖励和肯定。第二，树立职业荣誉感，淡化官本位思想，彻底消除“修志不得志，得志不修志”的思想和认识。第三，对自己研究的学科进行明确定位。地方志是一门综合学科，机构集科研、出版和政府智囊三位一体。据此，除对方志学的各门类进行钻研，成为杂家外，宜依各自专长和志趣对其他学科进行专攻和兼顾，如历史学、地理学、社会学、经济学、宗教学等。第四，组织提高现职人员的素质，通过参加培训和自我修炼来不断更新、扩大其知识面。第五，积极吸纳一批热心于方志事业的博士、硕士参加修志队伍，以保证修志队伍的承传延续。

韩章训提出了要有一支专家型的修志队伍的主张。他说：“由于修志是一项学术性很强的工作，所以就必须组建一支专家型的队伍，才可能与修志工作的性质相适应。”对专家型修志队伍的要求，韩章训提出4条：“其一，修志人员都必须经过相应的专业训练，都应该具有高等文化水平。其二，修志人员不仅应该对本地区本部门的历史和现状有较全面、较深入的了解，而且还应该对本地区或本部门的历史和现状有一定的思索和研究；尤其是其中的正、副主编，更应该是本地文化界和学术界的权威人士。其三，修志人员应该具有较强的搜集和整理材料的能力。其四，修志人员不仅应该具有较高的文化修养和具有较多的地方历史文化的知识，而且还应该具有方志学和方志编纂学的基础知识。”

①参见章学诚：《修志十议》。

②瞿宣颖：《志例丛话》，东方杂志，1934年。

③刘宜年：《新方志工程学课题的呼唤》，《江西方志》，1989年第2期。

④⑤冯天林：《关于建立修志管理学的设想》，《四川地方志》，1990年第1期。

⑥⑨参见李明、薛兴祥：《方志管理学》，江苏科学技术出版社，1991年，第10、12～14页。

⑦李在营：《读〈方志管理学〉有感》，《云南史志》，1998年第5期。

⑧刘柏修、刘斌编：《当代方志学概论》，方志出版社，1997年，第278、310页。

⑩参见刘柏修、刘斌编：《当代方志学概论》，方志出版社，1997年，第278～279页。

参见韩章训：《方志学基础教程》，香港天马图书有限公司，2001年，第544～547页。

参见梁启超：《清代学者整理旧学之总成绩——方志学》。

参见吴宗慈：《修志文丛》，转引自朱士嘉编：《中国旧志名家论选》，史志文萃编辑部内部出版,1986年。

张正吉：《谈地方志资料室和方志馆的发展——读〈州县请立志科议〉》，《中国地方志》，1994年第6期。

郁有满：《论地方志机构的行政职能与社会化》，《江苏当代方志论文选（续编）》，方志出版社，1998年，第34～42页。

参见许振彪：《谈方志机构的公益性》，《河北地方志》，1999年第4期。

参见何伟：《浅谈方志的功能及其前景》，《史志文萃》，1987年第6期。

参见赵心田、赵荣霞：《充分学术化——志书出版后地方志系统的唯一出路》，载《市县志编纂经验》（第一辑），中州古籍出版社，1991年，第315～324页。

参见黄德发：《论地方志的发展趋势》，《广东史志》，1991年第1期。

参见张正吉：《修志机构任务谈》，《中国地方志》，1992年第1期。

参见赵辉志：《中国方志事业的发展与思考》，《巴蜀史志》，1999年第2期。

参见周永光：《志者，记也》，《广西地方志》，1996年第5期。

吴龙晏：《修志机构应该“政、事”分开》，《广西地方志》，1989年第6期。

参见严希：《修志断想三题》，《广西地方志》，2002年第1期。

参见蒲宗亮：《县志编修管理谈》，贵州人民出版社，1993年，第141～143页。

参见徐世康：《地方志工作面向21世纪新发展的思考》，《广西地方志》，1996年第1期。

参见吉祥：《续修体制的变革：从“众手修志”到“专家修志”》，《中国地方志》，1999年第1期。

参见郭同新：《方志纵横（2001）》，鄂襄市图内字第24号，第144页。

参见刘德润：《完善运行机制，发展方志事业》，《新疆地方志》，1998年第2期。

参见钟永毅：《发挥修志人员的群体功能》，《四川地方志通讯》，1987年第5期。

参见林克：《方志工作者要具备多学科基础知识》，《上海修志向导》，1991年第3期。

参见陈建国：《论方志工作者的史学修养》，《山东史志丛刊》，1991年第5期。

参见曹春荣：《方志工作者应是本地通》，《云南史志》，1995年第3期。

参见苏长春：《修志人才论——兼驳“好汉子不愿干”论》，《黑龙江史志》，1995年第6期。

参见吕育良：《提倡地方志工作者学者化》，《新疆地方志》，1998年第2期。

韩章训：《把修志真正当成一门学问和学术来做》，《河北地方志》，2002年第4期。