地方志工作法治化路径的思考

违法必究是地方志工作法治化的保障

习近平就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况，向十八届四中全会作说明时强调“法律的生命力在于实施，法律的权威也在实施”。[18]“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[19]如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力做表面文章，那制定再多的法律也无济于事。违法必究是保障地方志工作法治化、推进地方志事业可持续发展的关键。

（一）明确法定的权利与义务

权利与义务是地方志法律和规章的核心内容，也是区别于其他文件制度的关键。“权利意味着人们可以作或不作一定行为以及可以要求他人作或不作一定行为，义务则意味人们必须作或不作一定行为。”[20]在深受传统人治的影响下，地方志工作机构要明确编纂许可与出版许可和对地方志工作的规划、指导、检查、督促等权责。明确地方志工作机构和承编单位，明确地方志工作机构行政人员和业务人员，明确责任编辑、副主编、主编的权利和责任。做到既要协作，也要分工；既要相互配合，也要各负其责。地方志工作是一项系统工程，涉及计划、组织、实施、提供资料、撰写、编辑、评议、审定、验收、出版等各个环节。编纂环节所涉及的人员就有资料收集人、撰稿人、主笔、编辑部主任、主编、分管领导、主要领导、编委会副主任、编委会主任等。每个环节都涉及到不同的责任主体，每个责任主体内部都还有分别承担领导责任和直接责任的相关责任人。与之相对应，地方志机构内部也有编辑、分纂、总纂之间以及地方志办与承编单位之间的职责的划分。北京、上海、广西、四川等省（区、市）政府正式公布本省（区、市）地方志工作机构权力清单、责任清单，实现了地方志工作法治化的大步前行。

（二）定期开展执法监督检查

地方志属于基础文化建设，既需要较大的投入，又不能马上见效；其成果应纳入地方政府的政绩，但由于它是“隐绩”而非“显绩”；其效用不仅利于当代，而且有益后世，属于社会性、长远性事业。这就容易导致一些目光短浅、急功近利的领导，特别是追求短时显绩的领导，常常对地方志工作不予重视，地方志往往被边缘化，排不上工作日程，很难保证人力、财力、物力的支持。《条例》明确各级政府领导和管理地方志工作职责，各级地方志工作机构是代表本级政府行使对本行政区域地方志工作管理、指导和规范的部门。因此，地方志不是可做可不做的工作，而是当地政府的法定职责。为了实现地方志工作的法治化，地方志办公室自身首先要建立督办制度，根据年初计划和具体任务，对市县下级工作机构、各部门的工作进行督办检查，表彰先进，督促后进。其次，更为有效的好方法则是由各级地方人大常委会牵头，组织本级地方志工作机构及相关成员组成执法检查小组，在本行政区域内定期或不定期开展工作执法检查，甚至形成制度，依法纠正、查处执行不力和违法行为，强化地方志工作制度的刚性。北京、天津、山西、上海、安徽、福建、江西、广东、广西、四川等省（区、市）将地方志工作纳入政府绩效考核体系，提升了地方志工作的法治化水平，有效地开创了各区地方志工作新局面。北京、河北、河南、湖北、海南、西藏等省（区、市）建立督促检查考核机制，山西将地方志工作进展缓慢市县列入省政府“13710”督办系统，取得阶段性成果，成效显著。[21]江苏、山东、海南、贵州等省依法对第二轮市县志编修工作进行督促检查，其中山东省由副省长带队开展督察工作，力度空前。

（三）建立质量追究制度

习近平总书记在福建省宁德地区任地委书记时，就曾谈到：“志书要注意质量，能经得起时间和历史的检验。时代发展了，社会分工越来越细，我们一定要在规模、质量上超过前人。现在的志书都要在国内外公开发行，因此我们更需要注重质量。各部门都要把质量放在第一位，对社会负责，对事业负责，对子孙后代负责。”[22]“地方志质量是地方志事业发展的根基所在，活力所在，价值所在。”[23]确保志书质量，最重要的是看记述是否存真求实，是否客观、全面，是否符合宪法，是否遵守了国家有关保密、档案等法律、法规的规定。《条例》明确规定：“编纂地方志应当做到存真求实，确保质量，全面、客观地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。”对地方志书的审查验收，“重点审查地方志书的内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，是否全面、客观地反映本行政区域内自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状”。志稿出版前要“组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加，重点审查地方志书的内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，是否全面、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。”质量关系到地方志事业的兴衰，因此，中国地方志指导小组王伟光组长多次强调：“第二轮修志一定要保证质量，在确保质量的前提下抓好进度。”[24]地方志质量保障除了要依靠科学的设计、流程的管理外，重要的是要落实质量第一责任人，加强督促检查，健全和完善目标考核责任制、督查通报制，强化责任落实，追究责任严惩不贷。