地方志工作法治化路径的思考

编纂地方志是中华民族优秀文化传统，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设社会主义法治国家的总目标。坚持依法治志，推进地方志工作法治化，是依法治国方略在地方志事业中的根本要求和必然体现。实现地方志工作法治化，法制和制度建设是前提、党委领导和政府主持是核心、找准定位和坚定自信是关键、违法必究是保障、依法用志是动力。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，并对全面推进依法治国、建设法治中国作出了全面部署，进而实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进国家治理体系和治理能力现代化。其中为依法全面履行政府职能，明确“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为……”[①]。编纂地方志是中华民族优秀文化传统，历史悠久，连绵不断。坚持依法治志，推进地方志工作法治化建设，是贯彻全面推进依法治国的应有内涵和必然要求，是依法治国方略在地方志事业中的根本要求和必然体现，是新的历史时期地方志事业蓬勃发展的必由之路。

法制和制度建设是地方志工作法治化的前提

地方志的法制和制度是开展地方志工作、保障地方志事业可持续发展的法律和政策依据。地方志工作要在新时代“四个全面”的战略部署和实现“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴中国梦中发挥更大作用，就需要在全面落实国务院《地方志工作条例》（以下简称《条例》）和《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020）》（以下简称《规划纲要》）的基础上，推进顶层设计，尽快出台《中华人民共和国地方志法》，及时修改完善行业规范。

（一）尽快出台《中华人民共和国地方志法》是基石

《中华人民共和国地方志法》是地方志工作法治化的重要法律依据与保障。可以说，没有《中华人民共和国地方志法》，地方志工作法治化将难于有质的推进。2006年5月，国务院颁布《条例》，对实现地方志工作法治化，成效巨大，影响深远。但是，随着时代的发展，一些新情况新问题不断出现。同时，作为一部行政法规在权威性和权力范围上还有许多限制。随着地方志法治化进程的实践积累，需要不断适应新形势、解决新问题、吸纳新经验、确认新成果，也就迫切需要一部全国人大常委会制定的法律来规定地方志工作机构职能和地方志相关活动，调整地方志工作中各相关主体的权利与义务。因此，制订《中华人民共和国地方志法》是全国近3万名地方志专职工作者和社会上有识之士的共同心愿。《中华人民共和国立法法》第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。”可见，由国务院制定实施的《条例》，经过实践检验，只要制定的法律条件成熟，就可以提请全国人大常委会制定《中华人民共和国地方志法》。可以，只是有可能，去不去做，做不做得成，则另当别论。“7年上山下乡的艰苦生活对我的锻炼很大，后来遇到什么困难，就想起那个时候在那样的困难条件下还可以干事，现在干嘛不干？你再难都没有难到那个程度。”“在遇到困难时想到这些，就会感到没有解决不了的问题。”[②]值得欣慰的是，新一届中指组和中指办领导政治忠诚，敢于担当，发挥“鲜人掌”精神，赴多地调研，相继召开了《中华人民共和国地方志法》调研会、座谈会、专家论证会，进行卓有成效的前期工作。个人愚见，拟订中的《中华人民共和国地方志法》不仅要新增管理志鉴外的大量工作内容，还要着重明确地方志机构的法律地位和政府职能，关键要设定法律责任与禁止性条款，要将适格的法律责任分别对应相应的行为写入法律条款，规定相应的法律责任，增强法制的威慑力。“要通过对《中华人民共和国地方志法》的制定，形成法律效力位阶递进、层次分明、结构严谨科学地方志法律体系，并使得地方志法律体系尽可能涵盖地方志事业各个方面，实现地方志各项工作都有法可依。”[③]

（二）全面实施《规划纲要》是补充

2015年8月，国务院办公厅印发《规划纲要》。这是国务院出台的全国地方志事业发展的第一个规划性文件，也是相当长时期指导全国地方志工作的重要政策性文件。标志着地方志从工作到事业的转型，同时标志着地方志事业开始从依法修志走向依法治志的新阶段。《规划纲要》提出要到2020年基本形成地方志编修体系、理论研究和学科建设体系、质量保障体系、资源开发利用体系、工作保障体系“五位一体”的地方志事业发展综合体系，明确了11项主要任务、77项具体任务。并且首次将“依法治志”写入国务院文件，明确提出要坚持依法治志的原则。“依法治志”的“法”，既包括我国宪法、法律、行政法规等根本法、基本法，也包括《条例》和《规划纲要》特别法。《规划纲要》尤其强调：“省、市、县级地方志工作机构依法履行组织、指导、督促和检查地方志工作职责，加强编纂业务工作。”从而将地方志编纂、管理、开发利用等工作均纳入“依法”开展的范畴。

（三）完善地方志行业规范是保证

地方志是涵盖自然、政治、经济、文化、社会、人物等各个领域的知识宝库。随着地方志工作内容外延的不断丰富，相继制定《全国年鉴事业发展规划（2016—2020年）》《全国地方志信息化发展规划（2016—2020年）》《方志馆建设规定（试行）》等全国性规范文件。质量关系到地方志事业的兴衰成败。因此，无论修志编鉴、地方史编写、旧志整理、理论研究，还是资料征集、开发利用、方志馆建设、信息化建设，都要毫不动摇地坚持质量第一的原则。而质量是要靠行业规范来保证的。要建立健全地方志工作内容的相关规章制度，强化责任落实，用制度来保障地方志法治化路径的实现和事业的健康发展。地方志的编纂过程是一项严谨的学术活动，既要制定资料收集规范、行文规范、评议会审规范、出版验收规范等基本规范，也要制定文献合理使用规则、引证标准规则等地方志编修的具体规则。还要健全和完善地情资料收集和管理、修志编鉴制度和主编责任制，确保在篇目设计、资料收集、总纂统稿、志鉴评议、审查验收、出版发行、报送备案等环节均有章可循、有据可依，保障地方志质量。要建立承编责任制、主编负责制、年终督查制、督查通报制、三结合评稿制、三审定稿制、审核验收制、驳回重修制、责任追究制等一系列保证地方志高位运行的行业规范。